【核心提示】
●城市更新的本質是回應人民群眾對美好生活的向往，核心在于找準“更新什么”的靶心
●城市更新不能停留在規劃藍圖，必須以具體項目為載體，將政策要求轉化為實際行動，讓城市更新既見實效又可持續
●構建政府統籌、企業參與、居民協同、社會監督的多元共治格局，形成上下聯動、齊抓共管的強大合力
●堅持系統觀念、問題導向和民生為本，因地制宜推進城市更新，讓城市在迭代升級中更有溫度、更具活力、更可持續
城市是經濟社會發展的重要載體，城市更新則是推動城市高質量發展的關鍵抓手。中央城市工作會議明確提出，“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，走出一條中國特色城市現代化新路子”，從戰略層面將城市更新的定位提升至前所未有的高度。當前，我國城鎮化已進入高質量發展階段，城市建設從“增量擴張”轉向“存量提質”的特征愈發明顯。無論是東部地區的超大城市破解“大城市病”，還是中西部地區的中等城市完善功能配套，或者是資源型城市推進轉型發展，都需要以城市更新為突破口，推動城市空間結構優化、產業結構升級、治理能力提升。
以需求為導向，精準錨定“更新什么”
城市更新的本質是回應人民群眾對美好生活的向往，核心在于找準“更新什么”的靶心。
深化城市體檢，摸清更新底數。嚴格落實“先體檢、后更新，無體檢、不更新”原則，將城市體檢作為更新工作的前置程序，全面掌握城市發展的健康狀況。要拓展廣度，聚焦與群眾日常生活密切相關的領域開展專項體檢。在基礎設施領域，重點排查排水防澇管網老化、生活污水收集處理不徹底、供水供氣管道安全等“城市病”；在公共服務領域，關注社區養老設施不足、義務教育資源分布不均、無障礙設施覆蓋不全等民生短板；在生態環境領域，核查黑臭水體治理成效、公園綠地布局合理性、工業遺址污染修復等生態問題。要延伸深度，對老舊廠區、城中村、歷史街區等重點片區實施穿透式體檢，不僅排查硬件設施問題，更要梳理公共服務配套、社區治理機制、文化傳承保護等深層次矛盾，形成問題清單和需求清單，為后續更新提供精準靶向。針對不同類型城市的特點開展差異化體檢，超大城市要側重人口密度、交通擁堵、公共服務承載力等高密度治理問題；中小城市要聚焦功能配套不全、產業支撐不足等提質增效問題；資源型城市要重點關注產業轉型、生態修復等可持續發展問題，讓體檢結果真正服務于城市的差異化發展。
建立閉環機制，確保更新實效。圍繞城市更新總體目標，構建“體檢—規劃—實施—監測—評估”全周期動態管理機制，實現從發現問題到解決問題的閉環運行。建立問題銷號制度，對體檢發現的問題實行臺賬式管理，明確整改責任單位、完成時限和驗收標準。強化系統思維，避免局部改造引發新的矛盾，通過全周期管理，推動城市更新從碎片化修補向系統化提升轉變，確保每一項更新舉措都精準對接群眾需求、契合城市發展實際，讓城市在更新中實現功能與品質的雙重提升。
以項目為牽引，科學推進“怎么更新”
城市更新不能停留在規劃藍圖，必須以具體項目為載體，將政策要求轉化為實際行動，讓城市更新既見實效又可持續。
強化規劃引領，避免盲目更新。與新建項目白紙作畫的自由度不同，城市更新是在既有空間格局上的精雕細琢，必須以科學規劃為前提。在專項規劃層面，要深度銜接國土空間規劃，結合城市功能定位與發展階段，明確城市更新的總體布局、重點區域和時序安排。在片區策劃層面，要注重功能混合與業態融合，避免單一化改造。在項目實施方案上，要細化技術標準、資金來源、利益協調等關鍵內容，明確歷史建筑保護紅線、公共服務設施配建標準、生態保護紅線等剛性要求，確保規劃落地不走樣。
注重協同協調，破解實施難題。政府部門和實施團隊既要當好設計師，更要做好協調員。城市更新項目涉及政府、企業、居民等多方主體，利益訴求差異大，協調難度高，需要建立良好有效的溝通機制。建立居民全程參與機制，通過線上議事廳、線下懇談會、居民代表聽證會等形式，讓群眾在項目策劃、方案設計、施工監督等環節充分表達訴求，將“要我更新”轉變為“我要更新”。引入專業調解力量，針對產權糾紛、利益分配、施工影響等爭議問題，依托社區法律顧問、行業專家等第三方力量提供公正解決方案。
以要素保障為支撐，確保更新能落地
要素保障是城市更新落地見效的關鍵。要按照項目跟著規劃走、土地要素跟著項目走的原則，盤活存量資源、優化要素配置，破解落地難、推進慢的瓶頸制約。
創新土地利用機制，激活存量空間。城市更新的核心是對存量土地和建筑的再利用，必須突破傳統土地管理模式的束縛，釋放空間資源潛力。建立土地混合開發制度，允許工業用地、商業用地、居住用地按比例混合使用，例如將低效工業園區改造為“研發+辦公+配套公寓”的產業社區，在同一地塊內實現生產、生活、生態功能融合，提高土地利用效率。完善土地用途轉換規則，明確老舊廠區、廢棄礦山、閑置校舍等用地轉為商服、文旅、養老等用途的審批流程和激勵政策，對轉型為公共服務設施的項目給予地價優惠或容積率獎勵，降低更新成本。推行空間分層利用模式，在不改變土地權屬的前提下，鼓勵利用屋頂空間建設光伏電站、社區花園，利用地下空間建設停車場、物流配送中心，讓“邊角料”空間產生大效益，為城市發展拓展立體空間。
拓寬資金渠道，破解融資難題。城市更新項目投資大、周期長、收益低，單純依靠政府投入難以為繼，必須構建政府引導、市場運作、多元參與的資金保障體系，破解“錢從哪里來”的難題。發揮財政資金撬動作用，設立城市更新專項資金，對老舊小區改造、歷史建筑保護、無障礙設施建設等公益性項目給予直接補助。創新金融支持工具，支持符合條件的城市發行城市更新債券，探索開展城市更新領域REITs（不動產投資信托基金）試點，盤活存量資產，形成投資閉環。推廣“肥瘦搭配”模式，將盈利性項目與公益性項目捆綁開發，通過商業開發收益反哺公益性項目，吸引社會資本參與；鼓勵國有企業發揮帶頭作用，聯合社會資本組建城市更新基金，形成政府引導、企業主導、市場運作的可持續融資機制。
以制度建設為根本，筑牢安全與民生根基
房屋安全是群眾最關心的民生問題，也是城市更新必須守住的安全紅線。要建立房屋全生命周期安全管理制度，真正實現更新為民、安全惠民。
正視房屋安全現狀，增強危機意識。當前，我國城市房屋安全面臨多重挑戰。從存量結構看，部分早期建設的房屋存在抗震等級不夠、防火設施缺失等安全隱患，在極端天氣或外部荷載作用下易發生安全事故。從現實問題看，城鄉接合部自建房私拆亂建、違規加層現象屢禁不止，嚴重威脅群眾生命財產安全。從區域差異看，北方部分城市面臨冬季供暖管道老化、墻體保溫不足導致的結構損傷，南方城市則受梅雨、臺風影響易出現房屋受潮、基礎沉降等問題，不同地域的房屋安全隱患呈現差異化特征，需針對性防范。
健全全周期管理制度，壓實安全責任。落實房屋全生命周期安全管理，關鍵要構建“預防—排查—治理—問責”閉環體系，將安全要求貫穿城市更新全過程。在源頭預防環節，新建房屋要強化抗震、防火、節能等強制性指標；老舊房屋改造要明確安全優先原則，嚴禁重外觀、輕安全的表面化更新。在定期排查環節，要建立“社區網格員日常巡查+專業機構定期體檢”機制，對養老院、學校、農貿市場等人員密集場所房屋實行每年一檢。在隱患治理環節，要對排查出的危房，堅決落實先騰空、后治理措施，通過政府回購、原址重建、異地安置等方式分類處置。在責任落實環節，要明確房屋所有權人、使用人、管理人的安全主體責任，對違規改造、隱瞞隱患、拒不整改等行為依法嚴肅追責，構建不可逾越的剛性約束。
以多元共治為路徑，凝聚城市建設合力
城市更新是復雜的系統工程，需構建政府統籌、企業參與、居民協同、社會監督的多元共治格局，形成上下聯動、齊抓共管的強大合力。
明確各方權責，形成治理合力。要通過制度設計厘清多元主體的角色定位。政府要當好掌舵者，負責制定政策、編制規劃、監管標準，不直接干預具體項目運作，避免大包大攬或放任不管。企業要做好實踐者，發揮資金、技術、管理等市場化優勢，在合規前提下參與更新項目的投資、建設、運營全流程，杜絕重盈利、輕民生的短期行為。居民要成為參與者，通過業主大會、社區議事會、線上協商平臺等渠道，表達訴求、參與決策，變被動接受為主動參與。社會力量要發揮輔助者作用，鼓勵行業協會、智庫機構、志愿者組織等參與政策咨詢、技術指導、矛盾調解等工作，為更新過程提供專業支持和第三方監督。
立足長遠發展，彰顯更新價值。城市更新不是簡單的拆舊建新，而是通過系統性改造實現城市功能的迭代升級、民生福祉的持續改善、發展動能的轉換培育，最終走出一條兼具溫度與活力的城市發展新路。從價值導向看，要始終把“人民城市人民建，人民城市為人民”貫穿全過程，既解決好群眾急難愁盼又著眼長遠發展，讓更新成果真正惠及全體市民。從實踐路徑看，要避免“千城一面”，在更新中保留城市的歷史文脈、地域特色和人文記憶，讓老街區有新活力、舊建筑有新故事，實現更新與傳承的有機統一。從發展維度看，要以城市更新為契機，推動產業結構優化、空間布局調整、治理能力提升，讓城市在存量提質中增強可持續發展能力，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實的城市載體。
堅持系統觀念、問題導向和民生為本，因地制宜推進城市更新，讓城市在迭代升級中更有溫度、更具活力、更可持續，就一定能走出一條中國特色城市現代化新路子。
（作者：包雪英，系中共通遼市委員會黨校經濟學教研室副教授）
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